【柴桑原创】杨帆：PPP项目，哪些红线不能踩

一、PPP定义。

PPP源于英国，英文全称为Public-Private-Partnership。

在我国，根据财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号），PPP指“政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过使用者付费及必要的政府付费获得合理投资回报；政府部门负责基础设施计公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。”

我们可知，PPP项目有四大特点：

1、以基础设施和公共服务为主，盈利但不暴利。

例如水厂、电厂、污水处理等。

2、技术成熟，产出标准明确。

评审方案时，必须有精确的财务预算，禁止保底条款。

3、需求长期稳定，未来收益稳定。

项目期不能少于10年，一般不超过30年。未满合作期限，政府不得回购。

4、投资额规模大，要求有良好的投资环境。

政府选择投资人，应着重考量融资能力、类似项目经验和能力。投资人选择政府，应着重考量政府信用及财政承受能力。

二、PPP现状。

2014年，第一批PPP示范项目启动，30个项目成功入选。2015年，第二批示范项目启动，206个项目成功入选。

至2016年，全国共计申报1174个项目，计划总投资约2.3万亿。最终成功入选516个项目，计划总投资额1.17万亿。

从当初的摸着石头过河，到如今的PPP项目遍地开花。财政部和发改委等部门下发的规章文件已经超过了90个，PPP项目要能够落地建设、平稳运行，必须合规合法。

经过上周的第四批示范项目专家评审结束，财政部正在清理PPP项目库。PPP项目的标准越发严苛，是否政府开始打压PPP项目了呢？并不是。其实PPP项目规范一直都有，只是大家无形中偏离了规范，才有了一系列整改、移除出库等现象。规范做PPP的人，才是本次PPP热潮中的最大赢家。

三、政策红线。

1、PPP项目以公共服务为主，纯商业化项目禁止以PPP项目开展。

（1）盈利但不暴利。

PPP项目的显著特点即政府与社会资本合作，公共性、基础性决定了PPP项目可盈利但不可暴力。纯商业化的项目与PPP项目的初衷是背离的，如果一个项目仅仅考虑到了高端的消费水准，以高产出、高回报为追求，背离了公共服务的初衷，便会产生极高的项目风险，可能面临整改、移除出库。

那如果一个PPP项目确实收益非常好，是否就必定违规呢？也不尽然。

PPP项目的交易结构可分为三部分：项目投融资结构、项目回报机制及相关配套安排。其中，项目回报机制便考虑到了超额红利。实践中，PPP各方会在合同中约定“超额红利反补财政”，政府将此部分红利再次投入到其他的基础设施建设中。

（2）合理设计方案。

实践中，商业养老公寓、经营性医院及商业化职业学院也会以PPP项目的形式开展。这是不是触碰了纯商业化行为禁止启动PPP项目的红线呢？

这与我国国情有密切关联，老龄化社会、医患纠纷及日益增长的教育需求使得公共资源已经面临饱和。中西部地区，政府往往财政承受能力有限，难以完成全部的基础设施及公共服务。此时，通过社会资本的融资与运营，可达到更好的公共服务效果。

以PPP项目运营的商业化的养老公寓、经营性医院及商业化职业学院具备一个共同点：分层级消费，具备一定的公益性质。例如：养老公寓里有上十万的养老待遇，也必须具备满足基本养老条件的平价选择。

2、PPP项目必须长期合作，与政府购买服务有根本差别。

PPP项目合作期限不能低于10年，一般不超过30年。早期实践中，因棚户区改造建设时间长，部分政府将棚户区改造也当成PPP项目做。目前，国家明文规定棚户区改造属于政府购买服务。

PPP项目的显著特点之一，即政府部门和社会资本的合作，建设之后，运营是项目成败的关键。而棚户区改造仅有建设，无运营。即使资金投入大、建设时间长，如地方政府错将政府购买服务做成了PPP，只能面临整改、被叫停。

3、PPP项目产出标准应明确，以运营为核心，禁止固定回报条款，政府付费应与项目绩效考核结果挂钩。

近日，财政部印发 《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金[2017]92号），明确了PPP项目应以运营为核心、以绩效为导向，确保项目长期稳定运行。

要求政府付费与项目绩效考核结果挂钩，且建设成本中参与绩效考核的部分占比不得低于30％，防止当前部分项目通过所谓“工程可用性付费”方式，以“项目竣工即应支付”的名义让政府提前付款，弱化了项目运营绩效考核的约束力。

4、PPP项目不能增加地方政府债务，禁止政府担保、政府为项目贷款及政府承担融资。

实践中，PPP项目多出现在中部地区和欠发达地区，这与当地政府的财政承受能力有密切关联。

财政部印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》明确要求“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的指出责任，占一半公共预算支出比例应当不超过10％”。在经济低迷期，基础设施和公共服务投资是拉动区域经济的最直接手段，PPP模式能够充分缓解政府财政压力，通过与社会资本方的合作来吸引民间资本。

今年11月10日，财政部办公厅发布的《财政部关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金[2017]92号） 指出以下情况应予清退出库“构成违法违规举债担保。包括由政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失的；政府向社会资本承诺固定收益回报的；政府及其部门为项目债务提供任何形式担保的；存在其他违法违规举债担保行为的”。

故PPP项目要坚决防止保底承诺、明股实债、回购安排及固定回报等不规范行为。一旦发现此情况，必须及时整改，确保项目规范运行。

四．PPP走向——使用者付费成为政府首选。

PPP项目分为使用者付费、可行性缺口补助及政府付费三种模式。

使用者付费：使用者通常只能依赖项目消费。例如：供电、供水及污水处理。可行性缺口补助：使用者付费和政府付费相结合。例如：学校、医院及养老。政府付费：无收益来源，完全由政府通过可用性付费、运营绩效付费等方式与社会资本方合作，社会资本方承担建设与运营。例如：市政道路、休闲广场及景观绿化等。

今年11月底，第四批PPP项目的专家评审环节正式结束，总分100分，仅项目分类一项的打分标准可看出政府日益趋向选择使用者付费：使用者付费项目可打15分，政府付费项目为0分。并且，此次评选优先支持民营企业参与的项目，重点推广农业项目，养老、医疗及旅游项目增幅明显。

PPP项目能够充分调动社会资本，政府采取竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本，使得市场在资源配置中日益起到决定性作用。单纯靠政府付费进行PPP合作已经成为过去，在各个领域具有技术、运营优势的社会资本崭露头角，合法合规的PPP模式必将行稳致远。

杨帆律师，大学本科学历，现于江西柴桑律师事务所执业，同时身为九江律师辩论队队员，于九江市中级人民法院从事过律师代理申诉工作。大学时期，连续四年全校图书馆借阅量第一，获学校嘉奖；并代表法政学系于校级辩论赛夺魁。为人热忱，喜读诗书，践行中华民族传统文化理念。在业务经验上，毕业后即从事公司法务工作。成为专职律师后，杨帆律师不断学习各类案件的解决方法，以律师为终身职业而奋斗，为当事人实现利益最大化。我相信在任何一个行业中，奸狡之人很难走得更远，好人品加上好业绩才是长久之道。